دانلود پایان نامه

مورد توجه است اما از حیث نظری و مبنایی واجد اهمیت است. آن چه در مورد این تفکیک مورد توجه است ماهیت دقیق صلاحیت قانون گذاری است. «جوزف رز»‌بر این باور است که صلاحیت مقررات گذاری بر اعمال هنجارهای از قبل موجود حاکم است.58اما می توان پرسید تا چه اندازه ای می توان وضعیت حقوقی را بدون ایجاد، اصلاح یا لغو یک هنجار حقوقی تغییر داد؟
این یک واقعیت است که هنجارهای حقوقی، ‌آثار حقوقی بر اعمال و وقایع متفاوت بار می‌کنند و می توان پرسید جایی که یک نهاد یا مقامی، صلاحیت مقررات گذاری را اعمال می کند چرا باید آن اعمال به صورت خاص پیچیده و مبهم باشد؟ یادآوری این مساله کافی است که اعمال صلاحیت مقررات گذاری، تغییر وضعیت های حقوقی نه از طریق هنجارسازی بلکه معمولا‍ً از طریق بیان قانونی اقدامات مربوطه59 می باشد. در نهایت، داشتن صلاحیت ملازم با داشتن حق نیست. یک دزد، صلاحیت (اختیار و قدرت عملی) فروش کالاهای دزدیده شده به یک خریدار دارای حسن نیت را دارد اگرچه او مجاز به انجام آن نیست چون حق مالکیت ، صرفا با دزدیدن کالاهای دیگران حاصل نمی شود یعنی اسباب و مبانی حق، صرفا اقتدار و اختیار عملی نیست. داشتن صلاحیت در واقع داشتن امکان تغییر وضعیت های حقوقی از طریق اجرای یک نوع خاص از عمل است. برای درک بهتر ماهیت این امکان، ما می توانیم بین، یک: صلاحیت به مثابه اجازه، دو: صلاحیت به مثابه امکان و قدرت عملی و سه: صلاحیت به مثابه امکان فرضی تفکیک قائل شویم. صلاحیت مشروع چه در معنای اجازه باشد و چه در معنای امکان فرضی، مبتنی بر یک قاعده است.

3ـ صلاحیت موضوعی و صلاحیت ذاتی
صلاحیت می تواند به اعتبار دارنده آن نیز دسته بندی گردد: صلاحیت موضوعی60 و صلاحیت ذاتی61.
صلاحیت موضوعی به صلاحیت اعطایی قانون به واحد عمومی62 اشاره دارد (برای مثال، به ادارات مرکزی و شهرداری‌ها) که موضوع یا دارنده صلاحیت هستند در حالیکه صلاحیت ذاتی به توزیع صلاحیت موضوعی واحد بین ارگان های اداری متفاوت درون آن اشاره دارد (توزیع مسئولیت بین ارگان های مختلف در حیطه اداره مرکزی یا بین ارگان های متفاوت حیطه یک شهرداری). مفهوم صلاحیت ذاتی عمدتا به توزیع داخلی وظایف اشاره دارد. مفهوم عدم تمرکز، 63 در سطح صلاحیت موضوعی عمل می کند. مفاهیم تراکم زدایی64 و تفویض سلسله مراتبی65 در سطح صلاحیت ذاتی عمل می کند.66 به این معنا که صلاحیت موضوعی به اختیارات نهادهای دارای شخصیت حقوقی مستقل اشاره دارد و در واقع به توزیع صلاحیت بین این نهادها اشاره دارد مثل توزیع صلاحیت و قدرت عمومی بین سه قوه مقننه، مجریه و قضاییه بر اساس اصل تفکیک قوا یا توزیع صلاحیت بین دولت مرکزی و دولت محلی(ایالتی و شهری و محلی). صلاحیت موضوعی را می توان توزیع صلاحیت بین قوا(اصل تفکیک قوا) نیز تعبیر کرد.67 اما صلاحیت ذاتی، به صلاحیت ارگان هایی مختلف درون یک نهاد دارای شخصیت حقوقی مستقل اشاره دارد یعنی به توزیع صلاحیت بین ارگان های مختلفی می پردازد که خود شخصیت حقوقی ندارند اما همه آنها جزئ یک نهاد دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند. مثل توزیع اختیارات بین نهادها و سازمان های یک شهرداری یا وزارتخانه. به این نوع صلاحیت اصطلاحا توزیع وظایف و تعدد نهادها هم گفته می شود.68

4ـ صلاحیت تکلیفی و صلاحیت تخییری
از جهت میزان اختیار، صلاحیت بر دو قسم است: اختیاری و تکلیفی
الف: صلاحیت تکلیفی
صلاحیت وقتی تکلیفی است که در برابر اوضاع و احوال معینی، قانون قبلا نوع عمل و تصمیمی را که مامور دولت باید اتخاذ کند، معین کرده باشد و او را در اختیار تصمیم و انتخاب راه حل (از بین چند تصمیم و راه حلی که ممکن است وجود داشته باشد) آزاد نگذارد.69 به عبارتی در صلاحیت تکلیفی گفته می شود اداره در صورت اجتماع شرایط موظف به اتخاذ تصمیم مطابق متن قانونی دیکته شده است. در این قسم از صلاحیت مقام عمومی و اداری حق انتخاب میان چند گزینه را از دست می دهد. با این حال برخی از نویسندگان حقوق اداری نیز میان صلاحیت های تکلیفی نیز قائل به دو نوع صلاحیت تکلیفی گردیده اند. نخست صلاحیت های تکلیفی محض که بر اساس آن اداره در صورت اجتماع شرایط موظف به اتخاذ تصمیم مطابق متن قانونی دیکته شده است که همه شرایط را دقیقا آورده است.(مو به مو و طابق النعل بالنعل) لیکن در قسم دیگری از صلاحیت که می توان آن را صلاحیت تکلیفی نسبی نام نهاد تنها برخی از شرایط اتخاذ تصمیم در قانون پیش بینی شده است. به عبارت بهتر در این فرض اداره در چارچوب قواعد امری قرار دارد. لیکن یا همه شرایط الزامی پیش بینی نشده است و یا همه شرایط پیش بینی شده دقیق نیستند. امری که در صحنه تصمیم به مقام عمومی و اداری حداقلی از قدرت ارزیابی را اعطا می نماید.70
ب: صلاحیت اختیاری
صلاحیت وقتی اختیاری است که مامور دولت در مقابل امور معینی، حق اتخاذ تصمیم داشته باشد(بتواند آزادانه هر تصمیمی را که برای منافع و مصالح عمومی مقتضی و صلاح می داند بگیرد). عمل و تصمیمی را که وی اتخاذ می کند نباید قبلا از سوی قانون تعیین شده باشد.71 تعریف صلاحیت اختیاری به بیان لرد دیپلاک از این قرار است: «مفهوم درست صلاحیت اختیاری، عبارت از حق انتخاب میان بیش از یک گزینه برای اقدام است، به گونه ایی که این امکان برای مردم عادی وجود داشته باشد تا نظرات متفاوتی را ابراز دارند».72
توصیه نامه مارس 1980کمیته وزیران اتحادیه اروپا در خصوص اعمال صلاحیت های تخییری توسط مقامات ادار
ی اینگونه این صلاحیت را تعریف نموده است:
«صلاحیت اختیاری به عنوان اختیاری که به یک مقام اداری درجه ای از آزادی عمل را برای تصمیم گیری واگذار می کند و مقام اداری را مجاز می سازد که از میان تصمیمات متعدد مجاز و قانونی، تصمیمی را که از نظر او مناسبتر است اتخاذ نمایند».73
صلاحیت اختیاری معمولا متضمن دو مفهوم مشترک است: انتخاب و منفعت عام. صاحبنظران توافق دارند که صلاحیت اختیاری به این معنی است که قانون به مقام اداری اجازه می دهد که از میان گزینه های متعدد قانونی، با توجه به معیار های غیرحقوقی، دست به انتخاب بزند. این انتخاب متضمن برقراری توازن میان منافع عمومی و خصوصی با استفاده از ارزش های فراحقوقی در جهت تعیین یک منفعت عام است که بوسیله قوانین موضوعه تعیین نشده است.74

بند دوم: رابطه هنجارهای حقوقی و صلاحیت

صلاحیت، شایستگی و اجازه قانونی است که از طرف قانون به مقام عمومی برای مدیریت مطلوب اعطا می گردد. به همین سبب موضوع صلاحیت در حقوق عمومی را باید در چارچوب اصل آزادی و اصل قانونی بودن تحلیل نمود. نکته ایی که در اینجا حائز اهمیت است اینکه در حقوق عمومی و اداری اصل بر عدم صلاحیت مقام عمومی و اداری است مگر آن که صلاحیتی به موجب قانون به وی داده شود. در این رابطه اصولا اداره تابع دو دسته قواعد است: نخست قواعد امری که در آن اداره موظف به اتخاذ تصمیم مطابق قواعد از پیش تعیین شده است و دیگر قواعد مجاز که بر اساس آن مقام اداری مجاز به اتخاذ و انتخاب بهترین تصمیم با توجه به شرایط و ضرورت های منفعت عمومی است.75
البته باید در این خصوص قائل به تفکیک شویم: رابطه بین قوا و نهادها با یکدیگر و رابطه دولت با مردم. در روابط بین دولت و مردم اصل بر عدم صلاحیت است چرا که در این رابطه بحث رابطه حق و صلاحیت مطرح است و اصل حاکم در این خصوص عبارت است از: «حق و قدرت مکمل هستند» هر حقی که بوسیله قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است، یک مصونیت است یعنی یک حق در برابر عمل مثبت دولتی و مساوی با یک محدودیت بر اختیارات تفویض شده ، می باشد. برعکس، هر قدرت تفویض شده ای، محدودیتی بر مصونیت ها است. یک مصونیت می‌تواند هم به عنوان اعلامیه حقوق و یا به عنوان محدودیت بر اختیارات بیان شود76 و لذا در جهت حمایت از طرف آسیب پذیر که مردم و افراد هستند اصل دیگری از آن نشات می گیرد که عبارت است از: «قدرت [از هر نوع] مضیق بوده، حق ها موسع و گسترده هستند» از این رو اختیارات تفویض شده به مقامات عمومی، تا حد ممکن به صورت مضیق و محدود و حق ها تا حد ممکن به صورت موسع تفسیر می شود با این فرض که به نفع حق ها بوده و بار اثبات بر عهده مدعی قدرت خواهد بود. قدرت عمومی به صورت محدود و مضیق تفسیر می شود77 و در موارد شک و تردید، فرض و اصل بر این است که به نفع قدرت نباشد.78
اما در روابط بین قوا و نهاد ها و سازمان ها، اصل بر کارامدی و اثر بخشی البته در چارچوب قانون است. اگر نوع روابط قوا در نظام حقوقی کارامد و اثر بخش باشد مطلوب است و گرنه باید قانون در راستای تامین این هدف اصلاح گردد چرا که بنابر اصلی دیگر «قانون اساسی بناست از نظر ساختاری یک نظام کامل و هماهنگ را تعریف کند». با این حال، این بدین معنا نیست که همه قدرت هایی که یک ملت یا هر قوه، سطح، اداره یا دپارتمان که باید داشته باشد، به صورت واقعی تفویض شده است. بر این اساس است که مکانیسم بازنگری قانون اساسی، به شهروندان این امکان را می دهد که هر از چند گاهی در مقام اصلاح و تکمیل یک نظام کامل و هماهنگ باشند.
تعهد اصلی79 یک نهاد صالح80 اجرای صلاحیت خویش می باشد. نهاد های عمومی نمی توانند از اجرای صلاحیت خود امتناع کنند، حتی اگر برخی تردیدهایی در مورد این که یک نهاد در مورد یک موضوع معین صلاحیت دارند یا نه، وجود داشته باشد. در این موارد، آن نهاد بایستی عمل نماید و اگر شخص ثالث این صلاحیت را زیر سوال ببرد (خواه یک شخص باشد یا یک نهاد عمومی دیگر)، قانون مکانیسم هایی را برای حل اختلاف (تعارض مستندات) بین نهادهای عمومی یا کنترل قضایی پیش بینی می کند اگر نهاد یا شخصی که معترض صلاحیت شده است یا طرف دعوی شخص ثالث باشد در این صورت، تا زمان بازنگری قانون اساسی، این نهاد کنترل کننده ومفسر قانون اساسی است که قانون اساسی را که اعطا کننده صلاحیت هاست به صورت هماهنگ، کارامد و اثر بخش در راستای حل مشکل تفسیر می نماید.81

الف: ضوابط تعیین صلاحیت

ضوابط تعیین صلاحیت می تواند بر اساس سه عنصر زیر دسته بندی شوند:
1- حوزه جغرافیایی و سرزمینی82
نهاد عمومی تنها بر یک حوزه سرزمینی یا محیط معین صلاحیت دارد. بدین معنا که قلمرو جغرافیایی صلاحیت نهادهای عمومی کاملا معلوم و مشخص می گردد.
2- عنصر زمانی83
یک فرد از زمانی که منصوب می شود و تا زمانی که عزل می شود، در این فاصله زمانی است که صلاحیت دارد. نهادهای عمومی نظیر قوای سه گانه هم همین گونه اند یعنی از زمانی که فعالیت و رسمیت خود را قانونا شروع می نمایند تا زمانی که از نظر قانونی پایان یابند دارای صلاحیت اند.84 بین عزل مقام عمومی و انتصاب جایگزین، ممکن است فواصل موقت ایجاد گردد. از نظر مفهومی، چون هیچ پست خالی موقت نمی تواند وجود داشته باشد، مقامی که [ دوره اش] تمام شده است، انجام وظیفه را تا زمانی که جانشین او، پست [مزبور] را به عهده بگیرد یا شخص دیگر بجای او بصورت موقت منصوب شود، ادامه خواهد داد. این نهادها، نهادهایی «
موقت» هستند و در فواصل مزبور که کارها را بر عهده می گیرند فقط صلاحیت تصمیم گیری در مورد امورات معمولی و جاری را دارند و نمی توانند تصمیمات اساسی و مهم که عموما ناظر به ساختارها و کارهای کلان است را اتخاذ نمایند.
3- محتویات
محتوای صلاحیت ها عموما در خود قانون تعیین می شود. برخی از نهادها هستند که صلاحیت خود را از قانون اساسی می گیرند به این معنا که این قانون اساسی است که صلاحیتی را به آنها اعطا کرده است. به عنوان مثال اصل هفتاد و یک قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صلاحیت قانونگذاری را به مجلس شورای اسلامی داده است و یا اصل نود و هشت قانون اساسی مستقیما صلاحیت تفسیر قانون اساسی را بر عهده شورای نگهبان نهاده است. با این وجود ممکن است نهادهای عمومی دیگری باشند که صلاحیت خود را از قوانین عادی اخذ نموده اند. در هر موردی، صلاحیت، حوزه ای از مسائل را که توسط قانون(یا قانون گذاری ثانوی)


دیدگاهتان را بنویسید